Понятието и видовете функции на публичната администрация
Целите и функциите на публичната администрация са взаимозависими. Ако първите отговарят на въпроса "Какво да направя?", То вторите - "Как да го направя?"
В същото време е важно да се прави разлика между понятията „функции на публичната администрация“ и „административни функции на публичните органи“.
Административните функции на публичните органи са законово изразени контролни въздействия на отделни публични органи, които те имат право и са длъжни да упражняват по отношение на определени обекти на управление или компоненти на определени структури. Обемът на управленските функции се определя от мястото на държавния орган в структурата на системата за управление и очертава неговите граници в управлението на обществените процеси.
Както показва практиката, тези понятия често се бъркат, т.е. подмяната на елементи от управленската дейност с управленски въздействия, в резултат на което се деформира цялата система на държавното управление, а самото управление придобива призрачен, илюзорен характер.
Функциите на публичната администрация разкриват и характеризират отношенията на държавата като неразделен субект на управление. Всяка от тези функции е определен вид контролно действие, което като че ли прониква в йерархията на държавните органи и е общо, типично за тях. Следователнов структурата на държавата функцията на публичната администрация получава известна диференциация, разпределение и разпръскване в административните функции на различни държавни органи, техните звена и подсистемиИдентифицирането на спецификата на „функции на публичната администрация“ и „административни функции на държавните органи“ е важно и създава методологични предпоставки за разглеждане на много управленски проблеми. Необходимо епомня.
Общотовъв функциите на държавната администрация и управленските функции на държавните органи е, че:
1) и двете са управляващите влияния на държавата;
2) и двете имат една и съща цел - да влияят върху запазването и развитието на социалната система, да осигурят изпълнението на текущите държавни планове.
Разликитемежду тях са:
1)в предмета на въздействие- функциите на държавната администрация се осъществяват от цялата организационна структура на държавната администрация, управленските функции на държавен орган са пряко дадени от конкретен орган;
2) в обхвата (границите) на влияние- функциите на държавната администрация оказват въздействие върху големи територии, региони, големи подсистеми, а често и върху цялата социална система; управленските функции на държавните органи са насочени само към отделни компоненти, връзки, прояви на социалната система;
3)в средствата за изпълнение- функциите на публичната администрация се осигуряват от цялата власт на държавата, административните функции на държавните органи - от правомощията и организационните възможности, които са предоставени на този орган;
4)по характер- функциите на държавната администрация отразяват обективната връзка между държавата и контролираната социална система, административните функции за всеки държавен орган са установени в неговия правен статут и в този смисъл са правно изложение на контролните действия на този държавен орган.
Функциите на държавната администрация и управленските функции на публичните органи във връзка със спецификата на техните параметри се делятна видове.
какИзвестно е, че държавата има сложна йерархия от органи, в резултат на което е необходимо самата тя да управлява тази контролна система. Освен това понякога е не по-малко трудно от управлението на управлявани обекти от държавни органи. Такав зависимост от посоката и мястото на удара могат да се разграничат вътрешни и външни контролни функции.
Според критерия за съдържание, характер и обхват на въздействие функциите на държавната администрация се делят на общи и специални.
Общиса управленски функции, които отразяват съществените моменти на публичната администрация, нейните обективно необходими взаимоотношения и се осъществяват в почти всяко управленско взаимодействие на публичните органи с обектите на управление. Тези функции са основни, присъщи на всяко управление, независимо на какво ниво и в какви области се осъществяват. Според естеството и последователността на действиятае препоръчително да се включат следните общи управленски функции: прогнозиране, планиране, организация, регулиране, координация, персонал, счетоводство, контрол.
Разгледаните общи управленски функции са необходими за осъществяване на публичната администрация както на национално, така и на регионално, местно, секторно ниво.
Специалните функции характеризират характеристиките на конкретен субект или обект на контрол.
Така че е възможно да се отделят подгрупи от специфични управленски функциипо видове контролирани обекти,тъй като, например, управлението на икономически обекти изисква напълно различни контролни действия от управлението на духовни обекти и др. Дори такива специфични управленски функции като финансиране, данъчно облагане, лицензиране, регулиране на труда и заплатите,заемане, а други във всеки един от типовете управлявани обекти и във всяка съответна управляваща подсистема получават своето специфично пречупване. Търговски и бюджетни структури не могат да се финансират по един и същи образец.
Специална подгрупа специфични управленски функции сауправленските функции на държавните органи. Функциите се изпълняват от президента, кабинета на министрите, министерства.
3. Функционалната структура на публичната администрация и нейното правно оформление
Функциите на публичната администрация и административните функции на държавните органи (външни и вътрешни, общи и специфични), в комбинация и във взаимодействие помежду си, образуват сложна, многостепеннафункционална структура на публичната администрация.
Така може да се даде следното определение:
Функционалната структура на публичната администрация е съвкупност от функции на публичната администрация и управленски функции на публичните органи в тяхното взаимодействие.
Тази структура осигурява управленската връзка на държавата като субект на управление с обществената система и нейния вътрешен динамизъм като управленска система.
„Рамката“, носещата структура на функционалната структура на публичната администрация, са функциите на публичната администрация, около които и за които се формират административните функции на държавните органи. В резултат на това всяка функция на държавната администрация се осъществява чрез определена съвкупност от административни функции на държавните органи, разделени "по вертикала" и "хоризонтално".Естеството и конфигурацията на функционалната структура на публичната администрация се влияе от много фактори:
ниво на самоуправлениеуправлявани обекти
развитие на местното самоуправление,
форма на управление,
Следователно съществуват реални трудности при поддържането на рационалност и ефективност във функционалната структура на публичната администрация, от една страна, гъвкавост и адаптивност към променящите се цели, от друга. Особено трудно е да се осигури рационалност и ефективност. В крайна сметка е необходимо всяка функция на държавната администрация да получи правилно изпълнение чрез административните функции на държавните органи, т.е. имаше ясна и бърза вертикална "проходимост" на контролни действия. При това такава "проходимост", при която управляващите действия, породени от централните, федерални държавни органи, не биха се деформирали при движение надолу, а биха били правилно обособени и конкретизирани. Оттук и актуалността на вертикалата на изпълнителната власт, правната уредба, законността, професионалната подготовка на държавните служители, тяхната клетва при постъпване на държавна служба и много други моменти. В такива условия, когато се „работи“ с функционалната структура на публичната администрация, системно-функционалният метод (подход) е от голямо значение, чието спазване на правилата и изискванията позволява да се рационализират когнитивните, нормативните и практическите процеси. На първо място, говорим за обективизиране на управленските функции, тъй като процесът на тяхното дефиниране трябва да върви отдолу - от управленските нужди и интереси на управляваните обекти. Отдавна се водят дискусии доколко могат да управляват определени държавни органи, включително местната власт, като рефренът е изискването за разширяване и разширяване на компетентността на по-низшестоящите. Но абстрактното все още надделява.подход, изхождащ най-общо от факта, че проблемите "отгоре" обикновено се решават бюрократично, а "отдолу" - демократично. Много се свежда до нивата и процедурите за вземане на управленски решения, а не до тяхното качество.
Междувременно проблемът има съвсем различни и много обективни основания, чиято същност, накратко, може да се сведе до естеството, организацията и обхвата на социалните нужди, обслужвани от съответните контролирани обекти. И тези характеристики на потребностите водят до технологията на дейност на управляваните обекти, тяхната специализация и сътрудничество. Освен това ситуацията тук по принцип не се променя много, тъй като много управлявани обекти могат да бъдат частна и друга смесена собственост и да работят в условията на свободна пазарна икономика и сектора на услугите. Във всеки случай държавата е принудена да наблюдава социалните процеси, да контролира тяхното протичане в рамките на установените норми (правила), да гарантира спазването на правата и свободите на своите граждани в тях.
Това означава, че всяко ниво (връзка) на държавните органи може да изпълнява тези управленски функции (доколкото е необходимо) и да влияе върху тези управлявани обекти, които пряко осигуряват нуждите и интересите на населението, чиято воля се представлява от тези държавни органи. Напротив, подходът е прост: невъзможно е индивидът да определя съдбата на особеното, а особеното – съдбата на общото. Това е разрушаването на системните връзки. Съответно всяко по-високо ниво трябва да поеме изпълнението само на онези управленски функции на държавните органи, които по-ниското ниво не е в състояние да изпълнява.
Вторият аспект е свързан с правното формализиране на управленските функции на държавните органи (подчертавам!) и фиксирането им в компетентността на държавните органи.Изглежда, че тезата, че поставените пред държавния орган цели и съвкупността от управленски функции, които той е призван да осъществява в името на тези цели, не трябва да бъдат ясно и изчерпателно описани в неговата компетентност, не изисква специални доказателства. Тогава става ясно защо е създаден държавният орган и как реално работи. Но в регулаторната практика това изискване не се спазва: описанието на целите и управленските функции е заменено с описание на задачите - определени загадки, които уж е призван да реши съответният държавен орган. Подобна неяснота какво и как държавният орган е длъжен да прави в областта на управлението води до факта, че при привидно повишена управленска дейност (стотици хиляди хора са заети от сутрин до вечер), управляваните обекти не усещат ефективни контролни действия.
По-специално, квалифицираното моделиране, основано на определени класификатори на управленските функции на държавните органи, позволява да се отделят стабилните управленски функции от променливите, общите от специфичните, вътрешните от външните, дългосрочните от краткосрочните и др. И по този начин да не се консервират остарели управленски функции и да не се пречи на формирането на нови, перспективни, да се постигне ситуация, при която функционалната структура на държавната администрация във всеки исторически момент отговаря на обществените нужди и очаквания.