Бюджетен кодекс на България
Бюджетният кодекс на Република България. Съдебни спорове
М.В. Блинов, заместник-началник на отдел "Бюджет" на Министерство на финансите на България
С приемането на Бюджетния кодекс на България (наричан по-нататък БК на Руската федерация) и общата част на Данъчния кодекс беше премахната ясна диспропорция в развитието на законодателството, регулиращо имуществените отношения, в полза на частното право (т.е. Гражданския кодекс на България). В същото време във връзка с приемането на БК на Руската федерация пред правоприлагащите органи ще възникнат въпроси за съотношението между нормите на частното и публичното право. Както ще видим по-нататък, съществуват колизии не само на нормите на материалното, но и на процесуалното (изпълнителното производство) право.
Нека го приемем дословно:
Член 239. Имунитет на бюджетите
Имунитетът на бюджетите е правен режим, при който запорът върху бюджетни средства се извършва само въз основа на съдебен акт, който предвижда:
обезщетение в размер на недофинансиране, ако събраните средства са одобрени със закон като част от бюджетните разходи;
обезщетение за загуби, причинени на физическо или юридическо лице в резултат на незаконни действия (бездействие) на държавни органи, местни власти или служители на тези органи, включително в резултат на издаване на актове на държавни органи или местни власти, които не са в съответствие със закона или друг правен акт, с изключение на случаите, посочени в параграф 2 от този член.
Това правило ще окаже значително влияние върху съдебната практика. По този начин съдилищата с обща юрисдикция вече няма да могат да събират средства от федералния бюджет, чието плащане е предвидено зазаконодателство, но не са разрешени във федералния закон за федералния бюджет. Арбитражните съдилища ще се изправят пред проблема с прилагането на параграф 2 на чл. 120 от Гражданския кодекс на България (наричан по-долу Гражданския кодекс на Руската федерация). За съжаление, много арбитражни съдилища, разглеждайки дела на първа инстанция и прилагайки чл. 120, не вземат предвид разпоредбите на глава 5 от Гражданския кодекс на Руската федерация. Член 124 установява, че България, субектите на България и общините действат в отношения, регулирани от гражданското право, като се вземат предвид особеностите на тези субекти, и правилата, уреждащи участието на юридически лица в отношения, регулирани от гражданското право, се прилагат към тези субекти на правото, освен ако не следва друго от закона (това е правилото в Гражданския кодекс на България, което „съчетава“ съответните разпоредби на частното и публичното право). В случая такъв закон е законът (решението) за бюджета, тъй като чл. 239 пр.н.е. България разпростира действието си и върху трите нива на бюджетната система в България.
Средствата на федералния бюджет (или бюджета като цяло) по сметки „приходи“ или „разходи“ и техният правен режим, видове и форми на разходите не се регулират от Гражданския кодекс на Руската федерация, а не от глава 45 „Банкова сметка“, а от бюджетното законодателство, включително действащото по време на изготвянето и изпълнението на бюджета, и бюджетната класификация на България, тоест нормата на публичното право.
Всички бюджетни средства имат специално предназначение, в тази връзка е невъзможно да се приложат към горните бюджетни сметки „нормите, които определят участието на юридическите лица в отношения, регулирани от гражданското право“, но е необходимо да се ръководи от „характеристиките на тези субекти“, произтичащи от закона.
В момента действащата бюджетна класификация на България не предвижда такъв вид бюджетен разход като изплащане на средствапо реда на субсидиарната отговорност за задълженията на институциите и съответно източника на плащанията. Съответна промяна в бюджетната класификация не решава проблема. Гражданският кодекс на Руската федерация също не дава отговор на този проблем, като предписва при липса на бюджетни средства да се наложи изпълнение върху друго имущество. Не е ясно как да се дефинира тази "недостатъчност" и как и най-важното по какъв ред да се наложи запор върху друго имущество на хазната. Реалността е, че хазната на България, субект на България или община е съответният бюджет.
Прилагането на разпоредбите на член 158 от ВС на Руската федерация от съдилищата ще позволи да се разреши настоящата ситуация:
158
10. Главният разпоредител на средствата от федералния бюджет се явява в съда от името на хазната на България:
по искове за обезщетение за вреди, причинени от незаконосъобразни решения и действия (бездействие) на съответните длъжностни лица и органи по ведомствена принадлежност;
по искове на подчинени предприятия и учреждения, предявени по реда на субсидиарната отговорност.
Изплащането на средствата по изпълнителните листи се извършва за сметка на хазната на Република България от средствата от федералния бюджет, разпределени на федералните органи на изпълнителната власт като главни разпоредители на средствата от федералния бюджет.
Ако разгледаме този проблем по опростен начин, тогава федералният бюджет, в контекста на ведомствената класификация, се състои от набор от бюджети на министерства-главни администратори, които имат определени правомощия да променят бюджетните назначения в рамките на „министерския бюджет“. Съответното министерство ще действа в съда в съответствие с параграф 3 на чл. 125 от Гражданския кодекс на Руската федерация. Подобни правни конструкции, когато при липса на средства от институция от името надържавата действа като разпоредител или главен разпоредител с бюджетни средства, в българското законодателство вече са използвани. Например Законът на България от 21.07.93 г. N 5473-1 (с измененията от 15.06.96 г. N 73-FZ, от 13.04.98 N 61-FZ, от 21.07.98 N 117-FZ) установява:
Член 11. Собственост на пенитенциарната система
Имуществото на пенитенциарната система е федерална собственост и се използва за изпълнение на задачите, възложени на пенитенциарната система.
Правото на собственост, използване и разпореждане с имуществото на пенитенциарната система от името на държавата е предоставено на централния орган на управление на пенитенциарната система, който взема всички необходими мерки за запазване и рационално използване на това имущество.
Не се допуска възбрана върху имуществото на институциите за изпълнение на наказанията и териториалните органи на пенитенциарната система. Наказателно-изпълняващите институции отговарят за задълженията си, свързани с осъществяването на собствената си производствена дейност със средствата, с които разполагат. В случай на недостатъчност на институциите, изпълняващи наказанието, отговорността за техните задължения се носи от съответния териториален орган, както и централния орган на управление на пенитенциарната система в рамките на средствата, съхранявани в сметките на специалните извънбюджетни фондове.
Така БК България консолидира вече съществуващите разпоредби на специално законодателство.
Отделно ще разгледаме разпоредбите на Кодекса относно личните сметки, тъй като механизмът за тяхното поддържане (специален правен режим) ще окаже влияние върху изпълнителното производство. Изглежда уместно във връзка с приемането на БК България да се направиизменения във Федералния закон „За изпълнителното производство“, където отделна глава отразява характеристиките на изпълнителното производство по отношение на държавата, като се вземе предвид публичноправният характер на тези субекти.
Извършването на плащания от бюджета чрез лични сметки е регламентирано от чл. 243, 244, 253 и 254:
243
В случай на касовото изпълнение на федералния бюджет, регистрацията на постъпленията, регулирането на обема и времето за приемане на бюджетни задължения, изготвянето на упълномощаващо писмо за правото да се извършват разходи в рамките на разпределените лимити на бюджетните задължения и извършването на плащания от името на получателите на средства от федералния бюджет се възлагат на Федералната хазна.
Изпълнението на федералния бюджет се извършва въз основа на отразяването на всички операции и средства на федералния бюджет в системата от балансови сметки на Федералната хазна.
В процеса на изпълнение на федералния бюджет е забранено извършването на операции, заобикаляйки системата от балансови сметки на Федералната хазна.
Член 244. Сметки на Федералната хазна
Правото да открива и закрива сметки на федералния бюджет, да определя техния режим принадлежи на Федералната хазна.
Единната сметка на федералния бюджет (единна сметка на Федералното съкровище) се намира в Банката на България.
За целите на управлението на средствата от федералния бюджет, държавния дълг и извършването на плащания Федералното министерство на финансите има право да открива и закрива други сметки на федералния бюджет.
Сметките на Федералното съкровище в Банката на България и кредитните институции се поддържат въз основа на сключени и изпълнени договори в съответствие с гражданското правоБългария, като се вземат предвид особеностите, установени с този кодекс.
Откриването и закриването на сметки на федералния бюджет, промяната на техния режим без съответното решение на Федералната хазна не са разрешени.
Член 253. Извършване на плащания от федералния бюджет
1. Въз основа на надлежно изпълнени платежни документи, представени от получателя на средствата от федералния бюджет, Федералната хазна извършва плащането в деня на издаване на разрешението, като дебитира средствата от единната сметка на федералния бюджет и отразява извършената операция по личната сметка.
2. В процеса на извършване на плащане, съответната сума на средствата се дебитира, въз основа на заповедта на Федералната хазна, от единната сметка на федералния бюджет в полза на физически и юридически лица.
3. Размерът на плащането от федералния бюджет не може да надвишава сумата, посочена в потвърдените парични задължения.
Член 254. Лични сметки на бюджетни средства
1. Изпълнението на федералния бюджет за разходите се извършва с помощта на лични сметки на бюджетни средства (наричани по-нататък лични сметки), открити в единния счетоводен регистър на Федералното съкровище за всеки главен администратор, администратор и получател на средства от федералния бюджет.
2. Личната сметка отразява размера на средствата от федералния бюджет, които са на разположение на управителя или получателя на тези средства в процеса на прилагане на процедурите за разрешаване и финансиране на разходите на федералния бюджет.
3. Личната сметка на управителя или получателя на средства от федералния бюджет се открива в съответния териториален орган на Федералната хазна.
4. Средства от стопанска дейност и използванеДържавната собственост на бюджетна институция се кредитира в една сметка на федералния бюджет в съответния териториален орган на Федералната хазна. Териториалният орган на Федералната хазна е длъжен да отрази тези средства по личната сметка на бюджетна институция не по-късно от деня, следващ деня на кредитирането им в единната сметка на федералния бюджет. От този момент нататък бюджетната институция има право да се разпорежда с тези средства.
5. Бюджетната институция има право да се разпорежда със средствата, кредитирани по нейната лична сметка, само в размера, отразен в личната сметка на бюджетната институция.
6. При липса на бюджетни средства за изпълнение на задачите на орган на изпълнителната власт, бюджетна институция, подчинена на този орган на изпълнителната власт, може да използва за тази цел средства от предприемаческа дейност и използване на държавна собственост. Размерът на превишението на средствата, действително получени от бюджетната институция от предприемачески дейности и използването на държавна собственост над средствата, взети предвид в прогнозата за приходите и разходите, остава на разположение на бюджетната институция.
Бихме искали да подчертаем, че „в деня на издаване на разрешението Федералната хазна извършва плащане, като дебитира средствата от единната сметка на федералния бюджет и отразява извършената операция по личната сметка“. При преминаване към системата на касата за изпълнение на бюджета, като се използва системата на Единната сметка на касата, като такава, няма да има „живи“ пари по личните сметки на бюджетните получатели. Личните сметки, които не са балансови, ще се използват само за записване на лимита на бюджетните задължения и ще бъдат в системата на единния счетоводен регистър на Федералната хазна. Парите "на живо" ще бъдат включениБаланси на хазната. Следователно не може да става въпрос за собственост на бюджетни средства в личните сметки на бюджетните институции.
Тезата на БК България, че „сметките на Федералното съкровище в Банката на България се водят въз основа на сключени и изпълнявани договори в съответствие с гражданското законодателство на България“ е некоректна, тъй като в случая няма „автономия на волята“, сметките се намират в Централната банка на България не въз основа на договор, а по силата на закон.