ИЗ ИСТОРИЯТА НА ПОДГОТОВКАТА НА УСТАВА НА ЛИГАТА НА НАЦИИТЕ
Б. Щайн, проф. Висше дипломатическо училище
Така създаването на международна организация за защита на мира и сигурността е задача, с която се захващат водещите сили на антихитлеристкия блок, без да чакат неизбежното пълно поражение на Хитлер и неговите съюзници, както и края на войната.
В съвременната литература и в изявленията на отделни държавници анализът на причините за неуспехите на Обществото на народите се отличава със значително разнообразие и непоследователност. Критикувайки дейността на Обществото на народите, мнозина смятат недостатъците на неговия устав за основната причина за провала на Обществото. По-късно ще видим, че подобна критика е само опит да се замъглят истинските причини за провала на Лигата. Не беше важен уставът на Обществото на народите. Лигата на нациите, според плановете и декларациите на нейните създатели, трябваше да се превърне в световна организация, предназначена да регулира международните конфликти и да защитава мира. Този принцип беше нарушен от първите дни на създаването му поради липсата на редица държави в състава му. Отсъствието в неговия състав на най-великите сили - СССР (с изключение на кратък период - 1934 - 1939 г.) и Съединените американски щати (през цялата история на Лигата) предопредели нейното безсилие при решаването на проблемите на международната политика, дори и да няма други най-дълбоки причини за слабостта на Лигата на нациите в условията на непрекъснато нарастващи противоречия от следвоенните години.
Нито едно решение на Лигата не можеше да бъде взето противно на гледната точка на държавите, които ръководеха Лигата. Когато отговорността за определени решения на Лигата се възлагаше на себе си, това винаги беше опит да се свали отговорността от държавите, които я ръководеха. Лигата през целия период на своето съществуване е най-тясно свързана с всички международни политики, провеждани от държавите, които я ръководят през периодамежду първата и втората световна война. През първата фаза от съществуването на Обществото на народите всичките му решения отразяват политиката на държавите, спечелили Първата световна война. Тази политика, по-специално, се отличава с подчертана антисъветска посока, която предопредели тогавашната позиция на Обществото на народите. През последния период от съществуването на Лигата, когато водещите държави провеждаха така наречената политика на ненамеса, Лигата отразяваше тази политика на „ненамеса“. Така че, разбира се, не е необходимо да се говори за някаква независима позиция на Лигата, за разлика от позицията на водещите държави в нея.
Обществото на народите се оказва недостатъчно оръжие в борбата срещу агресията. Отказът на Лигата от реална борба срещу агресията улесни отприщването на Втората световна война. Ето защо е важно да се вземе предвид целият опит на Обществото на народите, за да не се повтарят грешките, допуснати в миналото при създаването на международна организация за защита на мира и сигурността.
Важно е също така да се отбележи обстоятелството, че самият устав на Обществото на народите съдържа резолюции, достатъчни за провеждане на политика на колективна сигурност и колективна борба срещу агресията. Разбира се, този закон, или по-скоро неговото тълкуване, направи възможно избягването на истинска борба срещу агресията. Основната причина за това самоелиминиране обаче беше
не в недостатъците на хартата като такава. От тази гледна точка анализът на произхода на грамотата представлява значителен интерес.
Още от самото начало на Първата световна война в различни страни се появяват общества, които си поставят за цел да изучават проблема за междудържавната организация на мира и сигурността.
Известният немски изследовател на Хартата на Обществото на народите, професор Шюкинг, има над 50 различни проекта за организиране на Обществото на народите, появили се между1914 и 1919 г. 1 . Ако идеята за Обществото на народите е била много популярна в периода, предхождащ края на Първата световна война, то причините за това трябва да се търсят в общата обстановка през този период. Наред с желанието на лидерите на страните от Антантата да консолидират вече планираната победа над Германия и нейните съюзници, нарастващото недоволство на широките маси от безпрецедентно тежки жертви и бедствия, причинени от войната, и подчертаното им желание да предотвратят повторение на такава война, играе голяма роля за успеха на идеята за Обществото на народите. Известно е, че организацията на Обществото на нациите се превърна в официален слоган на предизборната кампания за президент на САЩ. Желанието да се създаде увереност сред широките маси, че войната няма да се повтори, обяснява факта, че идеята за Обществото на народите беше подкрепена не само от широки кръгове на буржоазните пацифисти, но и от много представители на работническото движение.
Без да се спираме на анализа на всички възникнали проекти, ще изброим най-значимите от тях. През 1914 г. в Швейцария е създаден Швейцарският комитет за проучване на основите на договор за установяване на траен мир. Комитетът изготви проекти за международно посредничество и арбитраж, за създаване на обвързващ международен съд и накрая за създаване на конференция на европейските държави.
През същата 1914 г. в Англия е създаден Съюзът за демократичен контрол, който също участва в разработването на проект за създаване на международна организация. През 1915 г. в Англия е създадено Обществото на лигата на нациите.
По време на Първата световна война Фабианското общество в Англия също се занимава с проекти за създаване на международна организация. Тя разработи проект за създаване на международен съвет, чиято задача да бъде уреждане на международни спорове. Известен интерес в този проект представлява структурата на международниясъвет: великите сили трябва да назначат 5 делегати в международния съвет, останалите сили - по 2 делегати. В рамките на този голям съвет е трябвало да се организират няколко по-малки съвета: велики сили, малки сили, американски щати и европейски държави 2 .
Хартата на Обществото на нациите е разработена по време на Парижката мирна конференция от 1919 г. и в този си вид е включена като неразделна част в текста както на Версайския, така и на всички други мирни договори от 1919-1920 г.
1 Schucking u. Уешберг. Die Satzung des Volkesbundes. Ерстър. банда. Берлин. 1931.
2 Ibidem, S. 5 - 10.
3 Р. Бекер беше най-близкият помощник на президента Уилсън през целия период на Парижката мирна конференция и след това публикува своите бележки за дейността на Уилсън на тази конференция.
4 Бекер Р. Удроу Уилсън, стр. 238. Gosizdat. М. 1923.
През пролетта на 1918 г. британското правителство, като взема предвид вниманието, което общественото мнение в Англия обръща през този период на идеята за Обществото на народите, сформира специална комисия за разработване на подходящ проект. Камарата на лордовете прие предложение да приветства „принципите на Обществото на народите и да инструктира правителството да установи условията, необходими за тяхното прилагане“ 1 . Дори един толкова малко свадлив политик с абстрактни идеи, като лорд Кързън, говори в Камарата на лордовете в защита на идеята за Обществото на нациите.
Проектът Filimor беше разделен на секции, които се занимаваха с проблемите на предотвратяването на война, мирното разрешаване на международни спорове, отношенията между държавите, участващи и неучастващи в Обществото на нациите, и накрая, сблъсъка на договори.
Тази резолюция на член 1 от проекта на Филимор беше почти изцяло включена в устава на Лигатанации.
Член 2 от проекта на Filimor съдържаше разпоредби за санкции срещу държава, която започне война в нарушение на разпоредбите на член 1.
Първата част на член 2 с конкретно изброяване на санкции (военни, военноморски, финансови и икономически) след това беше включена в член 16 от Хартата на Обществото на нациите. По време на последващото преразглеждане втората част на член 2 беше изхвърлена, разширявайки санкциите срещудържавата нарушител и изразена в следната формулировка: „За целите на прилагането на този член, съюзническите държави ще задържат всички кораби и стоки, принадлежащи на поданиците на държавата нарушител, както и произтичащи от всяко лице, живеещо на територията на такава държава или предназначено за нея, и ще предприемат други подобни мерки, които се окажат необходими за същите цели“ 3 .
Вторият раздел на проекта Filimor беше посветен на мирното разрешаване на международни спорове. Според проекта международният арбитраж е обявен за най-ефективното средство за разрешаване на международни конфликти, но изобщо не е задължително. Успоредно с арбитража е предложен метод за разрешаване на конфликта с помощта на специални конференции на страните-членки на Обществото на народите. Решенията на такава конференция се изразяват под формата на препоръки, които се харесват и на двете спорещи страни. Този раздел от проекта на Фелимор по-късно служи като основа за членове 10, 11 и 15 от Обществото на народите.
Третият раздел на плана Filimor беше посветен на отношенията между съюзническите държави и държавите, които не участват в предложената конвенция.Разпоредбите на този раздел бяха дори по-незадължителни от тези на предишния раздел. Те формулираха мерките на съюзническите държави зауреждане на международен конфликт, в който страна може да бъде държава, която не е член на Обществото на народите. Разпоредбите на този раздел впоследствие послужиха като основа за член 17 от устава на лигата.
Основната разлика между проекта на полковник Хаус и проекта на лорд Филимор беше клаузата за международния съдебен трибунал. Хаус не стигна веднага до тази идея. В писмото си, адресирано до президента, той пише: „Преди не можех да се примиря със съдебния трибунал, но когато се развивах
1 Becker R. Указ. Оп.
2 Miller D. Изготвянето на завета.Vol. II. стр. 3-5 Ню-Йорк-Лондон. 1928.
от проекта, все още ми се струваше необходима част от целия механизъм. Възможно е с течение на времето да се превърне в най-солидната институция на Лига 1.
Съдебният трибунал, според замисъла на Хаус, е процедура, различна както от арбитража на международни конфликти, така и от тяхното уреждане чрез конференции. (Тези два метода присъстваха в проекта Philimora.) Основният принцип на този международен процес беше, че той беше задължителен за членовете на Обществото на нациите. Страните по спора можеха доброволно да прибегнат до арбитраж, както и до други методи за разрешаване на спора, но всеки неразрешен спор трябваше да бъде отнесен до международния съд.
Правилата на Международния съд, създадени от полковник Хаус, включват санкции и тези санкции се прилагат не само в случай на война, започната от която и да е от страните преди прехвърлянето на конфликта към международния съд: те се прилагат и ако една или друга страна откаже да отнесе до международния съд спор в рамките на своята компетентност или да изпълни решението на този съд. В този случай, по отношение на посочената мощност,икономически санкции. Както е посочено в член 14 от проекта на Хаус, „по този начин тази власт губи всички права на търговия и отношения с договарящите се страни и ще бъде лишена от тях“2 .В същото време проектът на Хаус не предвижда, за разлика от проекта на Филимор, прилагането на военни санкции. Хаус ограничи санкциите до пълно прекъсване на търговските отношения и блокада.
Проектът на полковник Хаус също предвижда намаляване на въоръженията на отделните държави "до минимума, съвместим със сигурността". И накрая, Хаус пръв изложи идеята за създаване на постоянен секретариат на Лигата.
Така наречената първа чернова на Уилсън, съставена от него през лятото на 1918 г., използвана
1 Becker R. Указ. цит., стр. 242.
2 Милър Д. Оп. цит. Том II. стр. 7 - 11.
Filimor и проекти на къщи. В първия си проект Уилсън отхвърли предложението на Хаус за създаване на международен съдебен трибунал. Докато по този начин отслабва системата за предотвратяване на война чрез задължително отнасяне на конфликти до международни съдилища, Уилсън в същото време увеличава санкциите за нарушаване на устава на Лигата. Именно за тази цел той използва предложението на Филимор за използване на въоръжена сила като наказателна мярка за нарушаване на наредбите на Обществото на народите. По отношение на предложението на Камарата за гарантиране на териториална цялост и политическа независимост, Уилсън включи в своя проект Член 20 от проекта на Камарата в неговата цялост.
Проектът на конвенцията, изготвен от Сесил, беше основно следният: съветът трябваше да се състои от представители на великите сили и се предвиждаше той да бъде разширен в бъдеще; общото събрание трябваше да се събира най-малко веднъж на четири години; беше предвидено специално представителствоБритански владения и Индия. Въпросът за мандатите и редица други въпроси трябваше да бъдат решени с отделни конвенции.
Указите на проекта на Сесил за разрешаване на международни спорове се основават на плана Филимор. Въпреки това проектът на Сесил все още има нови идеи. Сесил предвиждаше създаването на постоянен международен съд. Според неговия проект, спор, който не е представен на арбитраж или съдебно разрешаване, може да бъде отнесен или до съвета, или до събранието. И двата органа биха могли да отнесат до такъв постоянен съд както спора на страните, така и всеки въпрос, свързан със случая; в този случай решението на съда подлежи на одобрение от органа, отправил делото. С други думи, проектът предвижда консултативно мнение на постоянен съд в случай, че даден спор бъде представен за разрешаване от съвет или събрание.
В проекта на Сесил санкциите са основно същите като тези, предвидени в плана Филимор. В същото време конвенцията дори съдържа много строго постановление, че операциите, предприети за прилагане на санкциите - военни, военноморски и икономически - "ще бъдат извършени без да се вземат предвид ограниченията, наложени на воюващите държави от каквито и да е конвенции или норми на международното право."
Проектът на Лансинг беше значително различен от този на Уилсън, тъй като основната му цел не беше да създаде политическа организация на света, а да продължи и задълбочи работата на Хагската конференция за международната юрисдикция и кодификацията на международното право. Лансинг беше изключително враждебен към предложенията на Уилсън за взаимни гаранции за териториална цялост и политическа независимост и видя в тези предложения голяма опасност от гледна точка на външната политика на САЩ. По същия начин ЛансингТой беше враждебен и към санкциите, както военни, така и икономически. Единствената санкция, която той позволи, беше скъсването на дипломатическите отношения. Проектът на Лансинг беше толкова далеч