Вертикална интерференция
Вертикална интерференция. Как България премахва местното самоуправление
Горите се превръщат в град
В България по правило има слаб интерес към трансформациите във властовата система - премахване и връщане на изборите за губернатори, депутати в Държавната дума в едномандатни райони, премахване на изборите за кметове. На този фон ситуацията в Московска област, където губернаторът Андрей Воробьов провежда общинска реформа, изглежда изненадваща. В няколко района жителите се противопоставят на промените, излизат на митинги и активно участват в обществени обсъждания. Това вече не може да се счита за конфронтация в малък град - на заседание на президентския съвет по правата на човека неговият заместник-председател Евгений Бобров поиска от Владимир Путин да се заеме със законността на реформите, които се провеждат в Московска област, а комисията по местно самоуправление на Държавната дума ги нарече незаконни.
Областното ръководство може да се намесва в делата на населените места, доколкото правомощията на властта са различни. Областта финансира образователната и здравната институция, осигурява транспорт на жителите и стопанисва земи извън населените места. Местното озеленяване се извършва от града и селата. Преди това общините имаха градоустройствени и поземлени правомощия, но те бяха прехвърлени на регионалното правителство.
Властите на Московска област преформатираха няколко района миналата година. Сега товапроцесът продължава, но предизвиква съпротива от страна на местните жители в районите Талдом, Наро-Фоминск и Люберци. В област Талдом властите на селището подкрепят протестите; в Наро-Фоминск и Люберци, напротив, осъждат. Въпреки недоволството на жителите, реформата е в ход - обществените обсъждания са само консултативни, окончателното решение е на депутатските съвети: ако събрание на поне едно населено място е против обединението, провеждането му е незаконно. Такива депутати бяха намерени в Талдом и Серпухов.
Сега това е възпрепятствано от фрагментацията на общините: местните избори могат и често печелят опозицията. В Талдом кметът е номиниран от Комунистическата партия на Руската федерация, съветът на депутатите се ръководи от десния руснак; изборите за ръководител на Наро-Фоминск бяха спечелени от комунист. Кампаниите в близо 300 общини са трудни за контролиране, а в 29 района (толкова има и в Московска област) е доста лесно да се съсредоточат усилията върху избора на депутати, лоялни на губернатора.
Подобно обединение изглежда абсурдно от гледна точка на логиката и традициите на местното самоуправление в Европа и САЩ. Ако в близката Московска област селищата често граничат и тяхното сливане може поне по някакъв начин да се обясни, тогава в отдалечени райони разстоянието между населените места може да бъде 30-40 километра (44 километра от Наро-Фоминск до Верея, 30 километра от Талдом до Запрудня). По-голямата част от територията на такива "градски квартали" е заета от гори и полета.
Освен това жителите на бившите независими градове и села губят представителство под формата на депутати и ръководители и самостоятелни общински бюджети. Вместо избран съвет с всички права и възможности, те в най-добрия случай ще имат един депутат в районното събрание на града, който при цялото им желание едва ли ще може да защити интересите им (детска площадка или ремонт на училище в ж.к.конкретно село).
Централизацията ще доведе до факта, че хората ще започнат да напускат преди това независими градове и села: в центъра на областта няма да се налага да пътувате няколко десетки километра за всеки лист хартия. За сравнение: размерът на една комуна във Франция, която може да избира собствен съвет на депутатите, започва от сто души, малките комуни могат да обединяват усилия за решаване на конкретни проблеми. Повечето европейски столици са заобиколени от преминаващи един в друг градове, които никой няма да обединява в една община.
Кметовете стават излишни
Действията на Андрей Воробьов станаха възможни благодарение на федералната общинска реформа от 2014 г. Всичко започна с добри намерения: Владимир Путин каза, че местното самоуправление се нуждае от повече независимост, включително финансова. Ефектът е обратен. Преди обещанията на президента жителите, поне на теория, можеха напълно да влияят върху формирането на общинската власт. Законът за местната власт предвижда пряк избор на кметове или назначаване на градски управител.
В европейските страни и Съединените щати системата за назначаване работи добре: хората избират депутати и търсят достоен мениджър. В българските реалности системата за управление на града беше стъпка към вертикалата - по-лесно е да въздействаш на депутатите, за да пробуташ нужния им управител, отколкото да прокарваш на изборите свой кандидат за кмет.
Според буквата на закона всичко беше прилично: структурата на местната власт се определяше от самите общински събрания. В случай на отказ от пряк избор на ръководител, те притежаваха две трети от гласовете в конкурсната комисия за назначаване на градския управител. През 2014 г. всичко се промени - схемата за формиране на местните власти започна да се определя от законодателните събрания, те също получиха правото да се разпореждат с правомощията на общините. Като част от състезаниетоКомисии местните депутати получиха само половината от местата, останалите се назначават от губернатора. Нововъведенията доведоха до факта, че законодателните събрания започнаха масово да отменят изборите за кметове на градове, ръководители на райони и населени места и да преразпределят правомощията не в полза на общините.
Общините практически се вписват във вертикала. Схемите за управление обаче имаха един недостатък - градските мениджъри, назначени под патронажа на регионалните власти, влияеха върху икономическите лостове и финансовите потоци, но председателите на заместник-съветите бяха официалните ръководители на общините. Понякога те се опитваха да водят независима политика - това се случи например в Уляновск. Конфликтното двуглавие беше премахнато през 2015 г. - законодателните събрания получиха възможност да въведат длъжността на един ръководител, назначен чрез конкурс.
Нововъведенията предизвикаха протест - комунистите обжалваха реформата в Конституционния съд. Съдът взе интересно решение - той призна влиянието на законодателните събрания върху формирането на властта в градските райони и райони за законно, тъй като властите там упражняват част от правомощията на града. Конституционният съд върна правото да се разпорежда с хартите си на съветите на ниво селище. Селищата, между другото, са различни - това са Люберци близо до Москва, където живеят 190 хиляди души, и село в пустошта.
Сега нивото на населените места, предписано в закона за местното самоуправление, не позволява на местното самоуправление да се впише напълно във вертикала. За федералния център в бъдеще това може да се превърне в не по-малък проблем, отколкото за Андрей Воробьов. В Московска област независимостта на населените места и желанието да ги подчините се усеща по-остро - те разполагат с доста големи ресурси. Но недостигът на средства във федералния бюджет и протестното гласуване на местно ниво ще принудят самия Кремъл да се обърне към подчинение на общини и други губернатори.
В района на Москва те се опитаха да намерят начин за решаване на проблема чрез пълното премахване на селищата. Сега ръководството на региона предложи да се предвиди нов формат в законодателството - "общински район", за да не се наричат окрупнените селски райони "градски квартали". Съветът на федерацията се заинтересува от тази идея. От закона за местното самоуправление е възможно напълно да се заличи населеното място, първоначалното ниво на общините и да се остави статутът на общински райони за селските райони и градски райони за големите населени места, всичко това ще се администрира от назначени от ръководителите на райони. Вярно, малко ще остане от самоуправлението в този случай в България.
Андрей Пърцев, Московски център Карнеги