ФЕДЕРАЛИЗЪМ И КОНФЛИКТ В КАВКАЗ
препис
1 МОСКОВСКИЯТ ЦЕНТЪР КАРНЕГИ Бруно Копетърс ФЕДЕРАЛИЗЪМ И КОНФЛИКТ В КАВКАЗ 2, 2002 Москва
6 КРАТКО РЕЗЮМЕ Разпадането на Съветския съюз се проведе до голяма степен под формата на мирен процес. В някои региони на СССР обаче това се случи по различен начин. В Кавказ регионалната сигурност беше подкопана от конфликти вътре и между държавите. Провалът на политическата интеграция може да се обясни с три нива на причини. 1. Междудържавни: конфликтите между Армения и Азербайджан, както и между България и Грузия, направиха невъзможно постигането на минималното ниво на регионална интеграция, необходимо за осигуряване на стабилност и икономическо развитие. 2. Вътрешнодържавни: България, Грузия и Азербайджан не успяха да разрешат сепаратистки и иредентистки конфликти на своите територии. 3. Междуобщностни: във всички държави от региона, включително непризнатите държави, въоръжените конфликти допринесоха за етническата хомогенизация на територията. Тази статия предоставя предварителен анализ на значението на федерализма за всичките три нива на конфликт и неуспешна интеграция. Той разглежда съветските федерални традиции и как различни федерални модели се използват от конфликтните страни, когато те си поставят целите за разрешаване на конфликти, изграждане на държава и регионална интеграция. Има много пречки пред създаването на федерални структури, които трябва да се вземат предвид при оценката на шансовете за успех в политическите преговори. Пречките пред уреждане в духа на федералните решения са както културни, така и политически. Съветската традиция, с присъщото й политизиране на етническата принадлежност и концепцията за държавен суверенитет, оказа силно влияние върху съвременния кавказки национализъм. Политическифактори определят нежеланието на съществуващите кавказки елити да поемат по пътя на конституционните реформи и да развият публична дискусия по проблемите на федерализма. Статията завършва с разглеждане на някои от федералните принципи и методи, които не са включени в съветския модел; разглежда се целесъобразността от прилагането им в Кавказ. Статията анализира конфликта в Чечня, но не разглежда ситуацията в останалата част от Северен Кавказ. 6
7 1. ВЪВЕДЕНИЕ През 1998 г. Dumeny Columberg, швейцарски член на Комисията по правни въпроси и права на човека към Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, изготви доклад за положението на френскоговорящото население на фламандския регион около Брюксел. Той представи някои препоръки за подобряване на отношенията между националните общности в Белгия; затова той препоръча нови преговори за промяна на езиковите закони и за насърчаване на двуезичието чрез промени в образователната политика. Неговото намерение беше да внуши дух на по-голяма толерантност в белгийската федерална система. Предложенията му предизвикаха разгорещен политически дебат. Няколко дни на първите страници на вестниците се обсъжда реакцията на различни политически партии на неговите предложения. Неговите препоръки, които впоследствие трябваше да бъдат обсъдени в Съвета на Европа, никога нямаше да придобият пряка сила на закон, но идваха от представител на много престижна институция, особено от гледна точка на европейските региони. По правило политическите лидери както на френскоговорящата, така и на фламандската общност в Белгия се опитват избирателно да използват неговите аргументи в своя полза и избягват да засягат други въпроси, които той повдига. Значителна част от водещите политици реагираха на тях повече с възмущение, отколкото с желание за дискусияпоставените проблеми. Един от политиците дори заяви, че препоръките на Д. Колумберг, насочени към подобряване на отношенията между националните общности на Белгия, са също толкова неприложими, колкото и предложението да се съборят някои швейцарски планини, за да се подобри комуникацията между националностите на Швейцария. Друг политик каза, че само той може да разбере сложността на ситуацията в Белгия, чиито предци са живели в тази страна от няколко поколения. Френскоезичен вестник пише за "инспектор Колумберг" 2. Швейцарският политик е шокиран. В края на краищата той беше убеден, че предложенията му за съгласуване на исканията на двете общности са изключително разумни, а докладът му е написан с най-добри намерения. Но не трябваше да бъде толкова изненадан. Подобна емоционална реакция може да се предвиди, тъй като всеки опит на външен човек да излезе със своите абстрактни предложения в контекста на силно политизиран дебат по въпроса за националните ценности и идентичности неизбежно ще бъде подкрепен само от онези, които могат да обърнат тези предложения в своя полза. Интересът на конфликтните страни към такива изследвания до голяма степен зависи от това как могат да използват резултатите от тях за полемични и други цели. Ако не успеят да извлекат такива облаги за себе си, може да се очаква негативна реакция от тях. Поради тази и други причини всяко изследване на перспективите за федерализиране на политическите отношения между националните общности трябва да се извършва с голяма методологична сдържаност. Със сигурност е вярно, че всеки принос към обществения дебат за бъдещето на нацията, включително този, направен от чужденец, теоретично трябва да бъде приветстван и обсъждан. От тази гледна точка може само да се съжалява, че опитът на швейцарците да се включат във вътрешнобелгийската дискусия заизграждането на държавата предизвика такава емоционална реакция. Също толкова вярно е обаче, че чуждестранният наблюдател вероятно ще може само да проектира собствената си идеализирана визия за междуетническите отношения върху ситуацията на конкретен конфликт и следователно да бъде основателно критикуван, че не разбира неговата културна матрица. Трети лица, по дефиниция, нямат достатъчно знания, за да решат проблема как другите страни трябва да 2 L e S o i r Aug. 7
9 преговорите между Армия и Азербайджан, логиката на това предложение все още не се възприема от общественото мнение на двете страни като оправдана. Дискусията за федерална или някаква алтернативна система за споделяне на власт между специалисти, представляващи самия конфликтен регион, е много за предпочитане пред всякакви предложения, идващи отвън. По време на конфликтите в Нагорни Карабах, Южна Осетия, Абхазия и Чечения бяха подписани споразумения за прекратяване на огъня, последвани от политически преговори. Теоретично това трябваше да даде възможност за провеждане на дискусии сред обществеността в региона относно легитимността и осъществимостта на алтернативни модели на съвместна държавност, но на практика тази възможност беше пропусната. Има много причини, поради които в Кавказ няма задълбочена дискусия относно федеративните алтернативи на държавността. Тези, които са свързани със специфичните характеристики на тези конфликти, ще бъдат разгледани по-долу. Някои от тези причини са от по-общ характер, произтичащи от общата позиция на правителствата в региона и ролята на интелектуалците. Първата причина за липсата на публичен дебат по въпросите, посочени по-горе, е на политическо ниворешения. Политическите лидери и партии нямат ясно артикулирани възгледи за това какви цели трябва да се преследват в мирното споразумение.7 Онези, които изразяват мнението си относно концепциите за федерална структура, го правят изключително неясно. Формулите, използвани за описание на определени решения, най-често се свеждат до няколко думи, като „обща държава“, или изразени в едно изречение, като „ще им дадем максимално ниво на автономия“. Изготвените по време на преговорите проекти не надвишават обем от няколко страници; следователно писмените документи, свързани с постигането на частични споразумения, остават неясни. Не се прави опит да се уточни как ще функционират институциите на федеративната държава, нито какви ще бъдат последствията от това или онова политическо предпочитание за този федеративен проект. Прави впечатление, че нито един от обсъжданите модели на федерално устройство не е анализиран на базата на възможния конфликт на правомощия. Политическите лидери на различни страни от Южен Кавказ не насърчават публичните дискусии за алтернативни варианти за федерално устройство. Страховете им, че подобни дискусии могат да подкопаят политическата стабилност и по-специално да подкопаят собствените им позиции, изглежда надделяват над положителните им очаквания, че подобни дискусии ще допринесат за мирно уреждане и ще консолидират позициите им в дългосрочен план. Тази липса на публични дискусии относно конституционната федерална реформа контрастира с декларираното желание на лидерите на Грузия, Азербайджан и Армения и непризнатите държави да намерят политическо решение на своите конфликти. INВ споровете за институционалните средства за разрешаване на въоръжените конфликти кавказката интелигенция запази до голяма степен мълчание. Това контрастира с нейното поведение през периода, когато интелектуалците са изключително активни в навечерието на войната, мобилизирайки общественото мнение в името на възстановяването на историческите и морални права на своите нации. До голяма степен войните бяха подхранвани от идеите на интелектуалците за национална еманципация. Когато бяха постигнати споразуменията за прекратяване на огъня, само малцинство от интелектуалци успяха да предложат поне нещо в хода на дебата за мирно уреждане, използвайки нови форми на междуетническо съжителство. Политическа маргинализация на интелигенцията 7 За Армения вж.: Libaridian G. The Challenge of Statehood: Armenian Political Thinking since Independence. Cambridge Mass.: Blue Crane Books, P
13 за наличие на представителен орган, било то събрание, конгрес, парламент или съвет. Членовете на тази обща институция не се избират пряко чрез всеобщо гласуване, а се делегират и получават инструкции от държавите-членки. Те могат да бъдат оприличени на дипломатически представители, защитаващи интересите на суверенни държави. Исторически примери са старата Швейцарска конфедерация, съществувала през и години, Обединените провинции на Холандия през годините. През ХХ век имаше няколко неуспешни опита за създаване на конфедерации. Липсата на положителен опит в създаването на конфедерации е един от основните аргументи срещу тези, които в Кавказ говорят в полза на този тип държавна структура. Федерация-съюз, асоциирана държава и свободно асоциирана държавапо такъв начин, че запазва самоуправлението, без да има политическа роля в управлението на голямата единица. Отношенията между тези две единици могат да бъдат прекратени само въз основа на взаимно съгласие, за разлика от случая с така наречената „свободна асоциирана държава“, в която тези отношения могат да бъдат прекратени с едностранно решение на едната или двете единици в съответствие с процедурата, предварително определена в учредителния договор. В ситуацията на чеченския конфликт типът отношения "федерален съюз" също беше определен като "асоциирана държава". В случая с Пуерто Рико той се определя като „общност“. Противно на принципа на така нареченото свободно сдружаване, отношенията между Пуерто Рико и Съединените щати не се основават на международното право, а се управляват от федералната конституционна система на Съединените щати. Пуерто Рико не може едностранно да промени статута си 14. От гледна точка на сепаратистките движения една свободно асоциирана държава изглежда привлекателен модел. Например абхазското ръководство оцени положително статута на Република Маршалови острови, чийто суверенитет е международно признат и тя стана член на ООН. Тази република има специални отношения със Съединените щати, които осигуряват нейната отбрана (използвайки Маршаловите острови за своите военни операции) и й предоставят значителна икономическа помощ. Става въпрос за по-точно дефиниране на значението на понятията, принципите и ценностите, свързани с този въпрос, като понятието за суверенитет, принципите на самоопределение или равенство между нациите. И разбира се, трябва да се анализира съществуващото местнофедералистки идеи, разглеждайки ги като продукт на специфична политическа култура, в контекста на която етничността се политизира и „секюритизира” (значението на тези термини ще бъде разкрито по-долу). Такъв анализ може да бъде полезен за разбиране на разглежданите проблеми и оценка на това доколко теоретично осъществими в предложената ситуация са компромисни решения, базирани на федерална основа. Трето, може да се обсъдят в духа на сравнителните изследвания на федерализма някои от многото въпроси, които се обсъждат в преговорите. В кавказкия контекст съществуващият опит на личен федерализъм и разделение на властите е от особено значение. 14 Виж: Посланик Фред М. Зедер II. Разбиране на свободното сдружаване като форма на отделен суверенитет и политическа независимост в случай на деколонизация на Пуерто Рико: Забележки пред Комисията по ресурсите на Камарата на представителите на 19 март 1997 г. // Уеб сайт за държавност на Пуерто Рико 15 Вижте: Министерство на вътрешните работи на САЩ, Служба по островните въпроси. Доклад за състоянието на островите // В своето описание на различните видове федерализъм Р. Уотс нарича „свободно асоциирани щати“ „асоциирани щати“ (Watts R. L. Op. cit. P. 8). 13