Истината за двукамарния парламент, в. Денят
Няма да разказвам приказки, ще пея истината.
Не спете със затворени очи.
В продължение на много години в Украйна споровете за необходимостта от въвеждане на двукамарен парламент се разгарят, след което отново заглъхват. Но, за съжаление, въпросът не стига по-далеч от разговорите. Освен това, съдейки по аргументите както на привържениците, така и на противниците на двукамарната организация на парламента, в нашето общество все още няма повече или по-малко систематизирани знания за тази институция на властта и нейното място в съвременния свят.
По-специално, противниците на двукамарен парламент твърдят, че той е вреден за развитието на демократичното общество и опасен за целостта на страната. В края на краищата, продължават те, според световния опит основният критерий за създаването на горната камара е федералното устройство на държавата или историческата традиция на монархизма, адаптирана към принципите на демокрацията.
Вярно ли е? Нека сами, без "посредници", се обърнем към международния опит.
Вярно е и обратното – еднокамарни парламенти съществуват както във федеративните държави, например Венецуела, Обединените арабски емирства, така и в унитарните държави, където са запазени монархическите традиции – Швеция, Норвегия, Дания, Люксембург. Но все пак да ги обвиняваме за липсата на демокрация е много трудно, ако не и безсмислено. Също толкова безсмислено е твърдението, че уж двукамарен парламент е първата стъпка към загубата на целостта на страната. Историята просто не познава такива случаи!
След разпадането на Съветския съюз двукамарните парламенти създават независими Беларус, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан и България, а сред страните от бившия социалистически лагер - Полша, Чехия, Хърватия, Румъния, които са унитарни републики, както ифедеративни Сърбия, Черна гора, Босна и Херцеговина. Ясно е, че никой от тях няма "монархически" традиции. Но по-показателното е, че изборът на двукамарализъм „съвпадна“ за страните от Източна Европа с отказа от комунистическата идеология и тоталитарните идеи за създаване на държава, т.е. двукамарните парламенти до известна степен са въведени за утвърждаване на демокрацията!
И накрая, последният аргумент. Съединените американски щати са федерална държава, но малко хора знаят, че тя се състои от унитарни държави, които имат свои собствени конституции и парламенти. Всички те, с изключение на Небраска, са двукамарни. Това се случи исторически, защото не Съединените американски щати създадоха своите щати, а унитарните държави-щати, обединени в единна федерална държава. Следователно двукамарният парламент на федерално ниво всъщност е създаден на базата на двукамарните държавни парламенти.
Оказва се, че не става въпрос за федерализъм или унитарност или слабост на демократичните традиции - трябва да търсим други модели. Еднокамарните парламенти обикновено имат малко население и малко финансови ресурси, като Литва, Латвия, Естония, Молдова, Грузия, Армения, Андора, Исландия и много островни държави, които не могат да поддържат две парламентарни структури. Те включват също слаборазвитите страни на Африка и традиционно тоталитарните държави.
Затова по-уместен е въпросът на какво, на първо място, се основават желанията на нациите да имат не една, а две камари? Без да прибягваме до детайлизиране на функциите на долната камара на парламента (особено след като знаем от Конституцията какво прави еднокамарната Върховна Рада на Украйна), ще насочим вниманието си къмосновните характеристики на горната камара или Сената, както се нарича в повечето страни по света с двукамарен начин.
Тези. Сенатът е изключително полезна институция на властта, пренебрегването на която не носи нищо добро на страната. Горната камара в държавата е показател за демократичност, гарант за законност и сигурност.
Отделно отбелязваме, че успехът на функционирането на двукамарен парламент до голяма степен зависи от метода на неговото формиране. В Украйна някакви "експерти" плашат хората с безразборен двукамарен парламент, като в България. Там горната камара - Съветът на федерацията - се състои от висшите служители на изпълнителната и законодателната власт на 89 федерални административни единици - области, краища, републики, автономни области и области, федерални градове Москва и Санкт Петербург. Съответно членовете на Съвета на федерацията не представляват хората от своя регион, въпреки че са призвани да защитават техните интереси до известна степен. Този начин на формиране на горната камара наистина може да бъде пагубен за Украйна, но има много други примери по света. Въпреки различните политически традиции и институционални цели, успешните демокрации са склонни да използват принципа на регионалното представителство при формирането на своите сенати и частично обновяват сенаторския корпус на всеки 2-3 години.
Например във Франция членовете на Сената се избират от електората за девет години, но една трета от тях се сменят на всеки три години. В Италия правомощията на Сената продължават пет години, част от депутатите на горната камара се избират чрез общо гласуване, а останалите (83 сенатори) - на принципа на регионалното пропорционално представителство. Освен това в Италия има институция на пожизнените сенатори - в нея влизат бивши президенти на републиката и други високопоставенислужители, чиито знания и опит трябва да бъдат запазени за държавата. Подобна система за формиране на Сената действа в Испания: 208 от 259 сенатори се избират чрез преки общи избори, а 51 души се назначават от регионалните законодателни органи за четири години. В Полша изборите на 100 членове на Сената се провеждат според мажоритарната система във всяка от провинциите, мандатът на полския Сенат е четири години. Изборът на долните камари на тези страни често се провежда на смесена основа и също така е насочен към пълно отразяване на интересите на териториите на централно ниво.
Имайки предвид този актуален проблем на регионалното представителство за Украйна, бих искал да разгледам по-подробно формирането и взаимодействието на клоновете на правителството в Съединените американски щати. Американският двукамарен Конгрес на федерално ниво се състои от Сенат (100 места) и Камара на представителите (435 места). Членовете на Камарата на представителите се избират от населението в отделните щати за две години - по един от избирателен район с население над 500 000 души. Сенатът на Съединените щати се състои от двама сенатори от всеки щат, които се избират пряко от населението за шест години. Всички сенатори са разделени на три относително равни групи. На всеки две години се преизбира една от групите, т.е. Сенатът като цяло никога не започва дейността си „от нулата“, тъй като постоянно включва сенатори с две и четири години опит. Ако дадено място се освободи по-рано, тогава въпросът за попълването му както в Камарата на представителите, така и в Сената се решава чрез нови избори в определени райони, чието назначаване е функция на законодателния орган на щата.
Както виждаме, в Съединените щати Камарата на представителите се формира на базата на представителство, пропорционално нанаселението на щата, а втората камара - Сената - на основата на равно представителство от всеки щат, така че интересите на всеки щат да могат да бъдат еднакво защитени. В Украйна, в сравнение със САЩ, парламентът не представлява хората от даден регион, не защитава интересите на конкретни региони, градове или области.
Членовете на Камарата на представителите или просто представителите се преизбират на всеки две години. Тази заповед е приета, за да се гарантира по-добро представяне на настроенията на избирателите. Сенаторите, напротив, заемат поста в продължение на шест години, осигурявайки определена стабилност на висшия законодателен орган на страната. В Украйна настроенията на избирателите се променят по-често, отколкото на всеки пет години, но те не са от интерес за никого, защото определящият фактор е настроението на други хора, за които пет са повече от двама или трима.
В Съединените американски щати никой няма право да разпуска Конгреса, тъй като това е несъвместимо с принципите на разпределение на властта, нейната приемственост и демократичния ред като такъв. Американските граждани добре знаят, че без законодателна власт един щат престава да бъде щат в пълния смисъл на думата. Ето защо Сенатът е постоянен орган на властта, а Камарата на представителите работи до момента, в който нейният новоизбран състав започне да изпълнява задълженията си.
Сенаторите и представителите на САЩ могат да бъдат отстранени от длъжност чрез импийчмънт. Във всички случаи, с изключение на държавна измяна, тежки престъпления и хулиганство, те не могат да бъдат арестувани или задържани, докато са на сесия, на път за или от там. Тези. парламентарният имунитет в САЩ е много "тесен". Без имунитет или привилегии като нашитечиновници, американските депутати нямат. Въпреки това те се държат достойно, защото знаят, че техните действия пряко определят дали ще бъдат преизбрани от хората в щата или областта. Подчертаваме, че гражданите на САЩ не избират партия, не „прасе в джоба“, а конкретен човек, като се съсредоточават върху неговите знания, опит, способност да защитава интересите на своите избиратели, благоприличие и честност.
По подобни правила се формира и действа правителството във всяка от държавите. Изключение прави само отношението към изпълнителната власт. Конституциите на отделните държави затвърждават доста разпространената представа, че най-доброто правителство е това, което остава на власт само за кратко време. Съответно в тези държави престоят на губернаторите на постовете им е ограничен до кратък период, освен това те нямат право да бъдат избирани на длъжност два пъти. Исторически мандатът на членовете на законодателния орган е бил ограничен от същото правило.
В повечето щати пряко се избират не само сенатори и представители, но и ръководството на държавното управление - губернатор, главен прокурор, държавен секретар, главен одитор и други подобни. Политическата кариера на тези служители зависи единствено от електората, който може да ги отзове. Подобен стимул кара правителствата да бъдат по-активни, отговорни и ефективни.
Както виждаме, изборът на еднокамарен или двукамарен парламентаризъм не зависи от традициите на монархизма, федерализма или унитаризма. Предимството на определена форма на организация на законодателната власт се дава преди всичко от прагматични съображения относно нейната полза за държавата. Ако двукамарен парламент навреди на прагматичните французи в тяхната унитарна държаваили немците в тяхната федерация, отдавна да са го разкарали. Прагматизмът е този, който подтикна американските служители да поддържат двукамарен парламент, както на федерално, така и на ниво единна държава, повече от два века.
Полезен ли е двукамарен парламент за независима Украйна? На първо място, политиците и експертите трябва да отхвърлят остарелите митове за „недемократичния“ характер на двукамарния парламент и безпристрастно да разберат всички плюсове и минуси на дейността на Сената в съвременна Украйна. Моето дълбоко убеждение е, че наличието в Украйна на двукамарен парламент, сформиран на мажоритарен принцип, ще ни даде уникална възможност да изберем наистина достойни хора във висшия законодателен орган. Но в същото време броят на депутатите в долната камара трябва да бъде намален - общият състав на парламента не трябва да надвишава 450 души. Редовната ротация на депутатите също ще бъде от полза за държавата, като се вземе предвид динамиката на съвременния живот и промените в социално-политическите „симпатии“ на избирателите. И накрая, трябва да се осъзнае и очевидният факт, че чисто пропорционалната система на избори - и то във всяка камара! - могат да бъдат полезни само на партийни функционери. Украинските депутати трябва да служат не на партийния лидер или спонсор, а на хората от своя район, без подходящи промени в избирателното законодателство нито една политическа сила няма да може да преодолее вътрешнопартийната диктатура.
Именно тези "проблемни точки" трябва да станат обект на широка политическа и обществена дискусия в близко бъдеще. В крайна сметка по-надеждният път води до стабилно управление и „прозрачна” партийна политика от предсрочните избори. Това са фундаментални институционални промени, които в крайна сметка ще направят държавата ни демократична не само по дефиниция, но и пофакт.