Какво и защо вижда общинската управа - аналитичен портал
На 15 май се проведе поредната лекция по проекта „Публични лекции на Полит.ру“ в рамките на съвместен проект с Европейския университет в Санкт Петербург. Служител на изследователския център Res Publica на Европейския университет в Санкт Петербург Дария Владимировна Димке изнесе лекция на тема „Да станеш чиновник: как се формира оптиката на Левиатан“.
При формулирането на темата е използвана метафората на визията, използвана от Джеймс Скот в книгата „Добрите намерения на държавата“ (оригиналното заглавие на тази книга е „Да гледаш като държава“, книгата вече е обсъждана в лекциите на Polit.ru). В този случай изследователят определя на какви източници на информация разчита институцията (държавата, отделен държавен орган) и как действа въз основа на получените данни. По-конкретно, става възможно да се определи какво институтът ще „види“ и какво няма и в какви граници е възможно да се коригира „оптиката“, през която разглежда задачите си.
Следователно изследването използва метода на наблюдението на участниците, тоест самите учени изпълняват работата на общинските служители, за да разберат реалните принципи на работа на общинското управление. Това се случи по време на проектите за „проактивно бюджетиране“, в които Европейският университет участва от 2013 г. Като част от експеримента някои общини бяха помолени да заделят малка част от бюджета си, която да бъде разпределена от избрани жители на тези общини. Такива проекти са реализирани в Череповец, в град Соснови Бор в Ленинградска област и в някои общини в Кировска област.
В хода на тази работа изследователите също се опитаха да установят как протича ежедневието на един общински служител, как служителитевиждат света и как вземат решения. До голяма степен това се определя от това, което представлява преобладаващата част от дейността на съвременния български общински служител. А именно писане на доклади. Общинските служители непрекъснато съставят отчети, като отделят най-много време и усилия за това. Броят на отчетната документация нараства от година на година, като през последното десетилетие този ръст придоби фантастични размери. Тъй като центростремителната тенденция в структурата на вътрешната власт се засилва, нараства и броят на контролиращите институции, а оттам и обемът на отчетността, която един общински служител трябва да предостави. На кого се отчита? Законодателно, според Конституцията на България, общинската власт е независима от областната и федералната. Общинските служители обаче докладват на регионалните и федералните власти. Защо? Факт е, че общините получават по-голямата част от финансирането си не от собствената си данъчна основа (само малка част от данъците, събрани на тяхна територия, остават при тях), а от регионалното и федералното ниво чрез междубюджетни трансфери. Затова, ако общината иска да получи необходимите средства, трябва да подаде коректен отчет. Критериите за докладване се определят отгоре: по региони и федерални органи. Важна подробност е, че различни отдели или отдели на общините се отчитат пред съответните органи на регионално и федерално ниво. Тези, които се занимават с пътища, си пишат доклада, тези, които се занимават с озеленяване, си пишат и т.н. Отчитането се извършва от тях независимо.
Така че, ако един общински служител иска неговата община да получи необходимите средства, той трябва коректно да отчита дейността си. Тази задача не е лесна, освен че изпълнява голям обемработа, тя изисква значителни умения, чието овладяване обикновено отнема най-малко две години.
И тъй като различните отдели на общината се отчитат поотделно и парите се отпускат и за всеки отдел поотделно, те започват да се състезават помежду си за бюджета. Малко са хоризонталните връзки между служителите на една община, работещи в различните й звена. Те всъщност дори нямат време да попитат какво се случва с колегите в съседния офис: цялото им време минава в подготовка на доклади. В резултат на това им липсва общо разбиране за територията, която управляват, координация и координация на действията. Това води до неприятни инциденти, когато първо се засаждат дървета в една зона, след няколко години дърветата се изсичат и се изгражда детска площадка, а след малко се организира паркинг.
Формирането на дневния ред за общинско развитие също зависи от регионалните и федералните приоритети и като правило не отчита спецификата на конкретна община. Ако се постави задачата да се строят детски градини (което само по себе си е нещо необходимо), то те ще се строят както там, където наистина има нужда, така и там, където населението няма нужда от тях. Ако отгоре дойде заповед работещите в сферата на културата да не получават заплати под средните за региона, то в резултат чистачката в културна институция получава повече от една детска учителка. И сега никой не иска да работи като възпитател. Допълнително усложнява развитието на общините е невъзможността за дългосрочно планиране. Бюджетът на общината се съставя за три години, но в реалния живот нейните служители представят бюджета си само за текущата година, а за следващата обикновено разбират само, че финансирането ще бъде намалено, само засегане е ясно къде точно. При такива условия е възможно само спешно да се ремонтира нещо, което изисква незабавна корекция, да се „запушат дупки“, но е невъзможно да се планира голям проект.
Друг удар върху дейността на общините и възможностите за развитие на местно ниво нанасят непрекъснатите законодателни промени. Обикновено те се свеждат до това, че нещо е извадено от компетентността на общинския служител. Това руши установените практики, благодарение на които общините успяват да направят поне нещо. Например, ако една община има тежка ситуация с медицинското обслужване и населението вече показва силно недоволство, общината не може да го оправи само с увеличаване на заплатите на лекарите, тъй като няма такива правомощия. Тогава възниква идеята да се субсидират жилища за лекарите, като им се предоставят преференциални условия при ипотеката. Проблемът поне отчасти е решен, но минават две години и общината губи и тези правомощия. Начинът, по който общинските служители можеха да улесняват лекарите на тяхна територия, вече не работи.
И накрая, трябва да помним, че докладването на регионалните и федералните власти не е единственият контрол върху работата на общинския служител. Той трябва да докладва на други регулаторни органи, по-специално на прокуратурата (един от видовете прокурорски надзор е така нареченият "общ надзор"). Има си специфика. Прокуратурата трябва да докаже ефективността на своята дейност и затова, изучавайки отчетите на общинските органи, нейните служители обикновено обръщат внимание на разликите от същите отчети за минали години. Преди слагаха метални пейки, а сега сложиха дървени: защо? В минали години пустошът зад такава и такава къща си оставаше пустош, а сега там се строи някакъв площад: налипризнаци на корупция? Всяка подобна новост предизвиква искания от прокуратурата общинският служител да дава още повече обяснения и доклади. Затова всеки служител ще се замисли много пъти, преди да направи това, което не е правил досега, дори ако населението на общината излезе с някаква полезна и необходима инициатива. Предпочита да действа по изпитани схеми, които не предизвикват оплаквания от страна на прокуратурата. Освен това прокуратурата отказва предварително да даде становище на общините за законосъобразност на действията им, анализирайки проекта. Реагира само на докладване на вече извършеното, като се опитва да хване нарушенията там.
В резултат общинарът се оказва между чука и наковалнята. От една страна, той общува с жителите на своята община, които често са недоволни от определени факти, а от друга страна, той чака маса от доклади, които трябва да подаде до региона, федерацията, прокуратурата и други органи, и да го направи така, че да позволи на неговата община да получи поне част от необходимите средства.